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中咨公司研究中心组织召开城市轨道交通PPP国际标准研究制定研讨会
发布日期:2016-05-10 信息来源:九游会集团咨询公司 访问次数: 字号:[ ]

  2016年4月25日,九游会集团咨询公司(简称中咨公司)研究中心在北京组织召开城市轨道交通PPP国际标准研究制定研讨会,研究中心主任李开孟主持会议,联合国欧洲经济委员会PPP国际卓越中心(简称“联合国欧经会PPP中心”)主任杰夫瑞·汉密尔顿(Geoffrey Hamilton)先生、中咨公司研究中心和交通业务部专家,以及来自国家发展改革委综合运输研究所、北京市基础设施投资有限公司、杭州市地铁集团有限责任公司、中国中铁股份有限公司、光大证券有限公司、君合律师事务所等单位PPP资深专家近20人参加了研讨。

  会议介绍了联合国欧洲经济委员会推动制定PPP标准的国际背景、实施目标、规范流程、推广机制和研究要求,重点针对中国城市轨道交通行业发展的现状趋势以及“一带一路”规划愿景,讨论了当前推动城市轨道交通PPP国际标准研究制定的重要意义和初步设想,建议在国家发展改革委和联合国欧洲经济委员会签订的PPP合作谅解备忘录总体框架下,由中咨公司牵头,组织国际国内城市轨道交通PPP领域的顶级专家,成立核心专家团队,在总结中国及世界各国城市轨道交通PPP项目成功案例的基础上,共同研究制定符合联合国可持续发展目标(SDGs)要求的城市轨道交通PPP国际标准,提升中国在PPP领域的国际影响力,为促进PPP模式在世界范围的健康发展及实现人类可持续发展目标贡献中国力量。

  一、背景意义

  联合国欧洲经济委员会是联合国系统负责制定全球经济标准的重要机构。PPP模式起源于欧洲。联合国欧洲经济委员会为了更好地总结欧洲PPP理论和实践经验,指导PPP模式在世界各国的健康发展,于2012年设立联合国欧经会PPP中心,于2014年设立联合国欧经会PPP咨询专家委员会,并先后在世界主要国家设立区域中心。在中国政府的支持下,联合国欧经会PPP中心于2016年4月由清华大学和香港城市大学(CityU)共同发起设立中国PPP中心,分别设立于清华大学PPP研究中心和香港城市大学商学院,重点关注城市公共交通和物流领域的PPP研究。

  2015年9月,联合国193个会员国在纽约联合国总部召开可持续发展峰会,正式通过纲领性文件—《2030年可持续发展议程》,具体包括17项可持续发展目标和169项具体任务,主要关注减轻贫困及享有基本公共服务等内容。联合国欧经会PPP中心目前正在围绕可持续发展的17项具体目标,着手制定20余项PPP国际标准,力求用完整的PPP系列标准助推实现人类可持续发展目标。

  2016年3月30日至4月1日,联合国首届PPP论坛在瑞士日内瓦联合国欧洲总部召开,联合国副秘书长兼欧洲经济委员会秘书长巴赫(Christian Friis-Bach)先生发表题为“推动PPP发展实现联合国可持续发展目标”的主旨演讲,希望借助于理性地选择PPP模式,更好地提供公共产品和公共服务,助推实现人类可持续发展目标。

  中国目前正在形成全球最大的PPP市场,需要不断吸收借鉴国际先进经验,完善适合中国国情的PPP模式,推动更多更好的PPP项目落地实施。作为联合国系统专注于制定国际经济标准的组织,联合国欧洲经济委员会明确表示希望中国加入成为其成员国,共同参与联合国欧经会的管理以及制定全球统一的经济标准。

  2016年1月,中国国家发展改革委和联合国欧洲经济委员会签署合作谅解备忘录,明确双方将在推广PPP模式领域加强交流合作。这是中国政府机构与联合国有关机构首次签署PPP领域的合作协议,标志着中国推广PPP模式进入国际合作新阶段。

  联合国欧经会PPP中心主任杰夫瑞·汉密尔顿先生指出,根据联合国可持续发展目标(SDGs)的要求,研究制定联合国PPP国际标准,有助于推动PPP项目能够服务于人类(People,即以人为本)-地球(Planet,即可持续发展)-繁荣(Prosperity,即实现共同繁荣)等目标。

  与会专家一致认为,随着“一带一路”倡议的务实推进及中国不断融入世界经济体系,以及中国对推广应用PPP模式的高度重视,中国参与联合国PPP国际标准的研究制定可谓“水到渠成”。目前,由相关国家PPP专业机构牵头研究制定的联合国PPP国际标准,尚不包括城市轨道交通领域。中咨公司研究中心主任李开孟认为,城市轨道交通项目提供城市公共出行服务,强调绿色低碳环保,与联合国倡议的以人为本及可持续发展目标一致。中国正在形成全球最大的城市轨道交通PPP市场,并通过“一带一路”倡议积极参与全球城市基础设施建设。选择城市轨道交通作为中国参与联合国PPP标准制定的切入点,不仅有利于推动中国城市轨道交通的健康发展,促进中国城市轨道交通企业“走出去”,也有利于在世界范围推广应用PPP模式的中国成功经验,提升中国在PPP领域的国际影响力。

  二、程序要求

  联合国欧经会PPP中心主任杰夫瑞·汉密尔顿先生强调,联合国欧洲经济委员会推出的是PPP国际标准,不是将特定国家的内部标准转化为联合国的标准,必须严格按照七个步骤分步进行研究制定,任何一个步骤都不可或缺。

  一是提出课题研究倡议(Project Initiation),内容包括研究制定该标准的目的,该标准包括的内容,主要产出成果,适用地区,项目团队及项目负责人建议,可以获得的资源支持及时间进度安排等。

  二是对利益相关各方进行动员(Stakeholder Mobilization),由位于联合国欧洲总部日内瓦的联合国欧经会秘书处,征求相关各方意见,在世界范围内邀请专家,从中选择合适的项目负责人,并邀请世界范围的专家加入项目团队,共同参与标准的研究制定。

  三是起草标准初稿(Developing Initial Draft),专家团队在总结相关领域世界范围内PPP项目最佳实践经验的基础上,完成标准初稿的编写。

  四是公众意见征询(Public Review),将完成的标准初稿在联合国信息平台公布,接受联合国各会员国PPP政府主管部门、各类公共部门、私营部门、专业团体和个人的质询,所提出的各类意见必须得到及时认真的答复,在吸收合理意见的基础上进行修改完善,完成公众意见征询程序。

  五是同行评议(Endorsement),对于完成公众意见征询程序的标准文本,提交世界银行等专业机构进行专家评议,听取同行的意见。

  六是批准同意(Approval),对于经过世界银行等同行评议并进一步修改完善的标准文本,提交联合国欧洲经济委员会进行讨论,征询专家意见,并由联合国欧经会最终批准同意。

  七是标准的维护,对于获得通过的标准,应根据实践中出现的问题进行及时修改完善,做好维护工作。

  为了防止联合国PPP国际标准的制定被私人企业或政府主导,成为他们参与市场竞争的工具,联合国欧经会提出标准制定需要利益相关各方积极参与,公众可以通过网络表达意见,标准制定团队必须听取意见并予以回复;在同行评议阶段,联合国PPP标准制定专家委员会将邀请同行专家进行审查,包括世界银行、亚洲基础设施投资银行(AIIB)等专业机构。汉密尔顿先生强调,PPP标准制定中的7个步骤不是可选择的,必须一步一步地推进。同时,PPP国际标准并非一成不变,应通过标准维护和不断改进,防止内容缺失或不合时宜,形成自我更新和自我完善的机制。

  理论上,联合国PPP国际标准的制定最低需要约9个月方可完成,但由于对标准制定过程要求很高,很多情况下标准获得批准通过的时间相对滞后。目前,联合国已经完成两个PPP国际标准:一是PPP “零腐败”采购标准,二是健康医疗行业标准。以PPP“零腐败”采购标准为例,在该标准的制定过程中,有些人支持采取苛刻的标准,而有些人则提出要相对温和,甚至建议将“反腐败”修改为“透明化”。此外,该标准很多内容参考了欧盟法律,在采购阶段采用竞争性磋商,而美国对此表示反对,因其不认可“竞争性磋商”的采购程序。所以,联合国欧洲经济委员会需要兼顾各方诉求并对相关内容不断进行修改完善,以体现联合国倡导的“共赢”理念。

  联合国PPP国际标准的应用,瞄准的是全球市场,通常需要总结20个左右在世界各国相关领域最佳实践的案例,标准的内容应涵盖PPP协议的签署、合同争议解决、法律框架安排及融资模式等。虽然联合国不参与各成员国PPP项目的具体融资活动,但是认为债券、基金、银行和保险等金融机构的参与以及信用评级体系的引入非常重要。联合国一直试图寻找PPP模式的最佳实践,以促使公共部门与私营部门的利益能够达成一致,使得其推出的PPP标准在不同国家都能得到很好的应用。但从全球范围看,人们对PPP模式的最佳实践仍存争议,联合国在一些领域仍然没有寻找到最佳的PPP模式实现路径,如联合国仍然没有发现在非洲以PPP模式推进医院建设的最佳路径。若中国主导城市轨道交通PPP标准的制定,希望通过中国成功的城市轨道交通PPP案例总结和标准化研究,在全球范围内进行推广应用,确保这些来自中国的成功案例及相关经验能够在世界各国得以扩散。

  联合国推进可持续发展目标属于志愿性质,而不是强制性义务,联合国PPP国际标准的应用也属于推荐引导的性质。虽然联合国PPP国际标准的应用不具备法律强制约束力,但是联合国建立了一套严谨、科学的国际标准推广体系,各成员国有义务定期报告相关标准在本国的推广应用情况。目前,联合国欧经会PPP中心在世界主要国家均设有分中心,负责向各国推广联合国PPP国际标准并筛选具有代表性的PPP示范项目案例,在各成员国进行示范推广。例如,2016年4月22日揭牌成立的清华大学PPP研究中心,同时承担联合国欧经会PPP中心中国分中心的相关职能,主要在城市公共交通及物流领域开展PPP相关标准及案例的推广等工作。通过联合国推广体系,这些标准将对各国PPP政策产生较大影响。

  三、主要共识

  1.城市轨道交通建设规模巨大,制定PPP国际标准十分必要

  世界各国尤其是各发展中国家城市化进程不断深化,对绿色出行及城市交通的生态环保要求越来越高,城市轨道交通成为人口密集城市解决公共交通出行的主要方式,对城市轨道交通建设产生强大需求。以中国为例,“十二五”期间(2011-2015年),中国城市轨道交通完成建设里程1900公里,投资1.2万亿元。2015年中国城市轨道交通运营里程已经达到3252公里,是2005年的7.32倍。中国已经批复40个城市轨道交通建设规划,建设总里程为8400公里。“十三五”期间(2016-2020年)中国将建成超过6000公里的城市轨道交通线路,是“十二五”期间的3.3倍,并主要采用PPP模式进行建设。根据中国财政部统计,中国目前正在采用PPP模式建设的城市轨道交通项目高达63个。同时,中国通过实施“一带一路”倡议,积极参与其他国家的城市轨道交通PPP项目建设。强劲的市场需求,使得城市轨道交通PPP国际标准的研究制定显得十分迫切。

  2.城市轨道交通实践丰富多样,亟待PPP国际标准进行规范引导

  城市轨道交通投融资和建设模式的选择,受到各地城市布局结构、经济社会发展水平、资本市场发育程度等复杂因素的影响,呈现出多元化发展势态。从资金需求看,以中国为例,“十一五”期间中国交通行业总投资7.97万亿,“十二五”达到12.51万亿,其中国家投资仅占14%左右,更多地依靠社会资本投资。城市轨道交通项目采用PPP模式,具体可采用BOT、BTO等多种方式。在项目投资划分方面,存在整体项目实施PPP模式、部分资产划分实施PPP模式等多种做法。在政府补贴模式方面,存在协议票价、车公里服务费、可行性缺口补助以及现金流补贴等多种模式。对于发达国家的城市轨道交通,主要是对现有设施的维护,而发展中国家主要关注新建项目。对于不同地区的城市轨道交通项目,还受到自然条件、资源环境、居民出行偏好等多种因素的影响,亟待需要在总结世界各国城市轨道交通PPP项目运作实践经验的基础上,研究制定城市轨道交通PPP国际标准,指导世界各国城市轨道交通PPP项目规范化运作。

  3.中咨公司应积极推动城市轨道交通PPP国际标准的研究制定工作

  根据联合国欧经会PPP中心的要求,差异化案例分析是制定PPP国际标准必不可少的基础条件。中国目前正在形成全球最大的城市轨道交通PPP市场,拥有数量和投资额最大的PPP项目群,为研究制定PPP国际标准提供了十分丰富的案例资源。中国不仅具备轨道交通PPP模式案例分析的市场条件,而且在“一带一路”、亚投行、丝路基金等国际化倡议的推动下,越来越多的中国企业参与到其他国家的城市轨道交通建设,使得中国主导制定城市轨道交通PPP国际标准具有独特优势。汉密尔顿先生多次强调,联合国欧经会PPP中心真诚欢迎中国在PPP国际标准的研究制定及推广应用方面发挥更大作用。鉴于中咨公司是中国城市轨道交通领域综合实力最强的PPP专业咨询机构,是中国PPP政策研究、规划咨询、项目评估的主要参与者,应由中咨公司牵头,整合国内外专家资源开展城市轨道交通PPP国际标准的研究制定工作。

  为尽快推动城市轨道交通PPP国际标准的研究制定工作,专家建议:一是充分利用中咨公司在城市轨道交通行业的影响力,收集整理已实施的中国以及国际城市轨道交通PPP项目的实施方案及协议文本;二是认真研究与城市轨道交通相类似的其他国际标准,熟悉国际标准研究制定的方法惯例,尽快提出城市轨道交通PPP标准研究工作方案,提出PPP标准研制的倡议报告;三是加强组织工作,采取开放研究的方式,与联合国欧经会PPP中心及中国分中心加强联系,除参加本次研讨会的专家之外,广泛吸纳包括香港地铁(MTR)在内的知名地铁公司以及国际专家共同参与研究,并将世界银行、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行等国际金融组织的知识体系融入进来;四是选择按照PPP标准实施的示范项目,向世界展示城市轨道交通PPP项目规范运作的过程和经验,夯实中国主导制定的PPP国际标准的实践指导意义。




 
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