海河流域近20年地下水用量分析

及新时期超采治理建议

刘万新

摘要：海河流域是我国政治、文化中心和经济发达区域，通过高标准农田建设、灌区节水改造、种植结构调整、产业布局优化等综合措施，节水效果明显。统计显示，近20年海河流域总供用水量减少8.5%，其中地下水供水量减少52.3%；京津冀地区地下水供水量由203.69亿m3减少到90.56亿m3，减少了55.5%。对照《华北地区地下水超采综合治理行动方案》，治理区约90%的区域初步实现了地下水采补平衡，超额完成了近期治理目标任务。文章分析了地下水用量减少的原因，并提出了新时期地下水超采治理的相关建议。

关键词：地下水储备；压采治理；绿色发展 

2002年12月，国务院批复《南水北调工程总体规划》（简称《总体规划》），工程以城市供水为主，兼顾农业和生态用水，控制地下水超采和保护水资源，建立节水防污型城市，遏制因缺水引起的生态环境恶化趋势。《总体规划》提出，到2010年基本缓解黄淮海平原和胶东地区城市严重缺水状况；到2030年进一步提高城市供水保证率，生态环境明显改善。2013年、2014年南水北调东、中线一期工程相继建成通水，截至2023年5月工程累计输水超600亿m3，直接受益人口超1.5亿人，成为工程沿线40多座大中城市280多个县市区“优化水资源配置、保障群众饮用水安全、复苏河湖生态环境、畅通南北经济循环”的生命线，发挥了显著的社会、生态和经济等综合效益。

南水北调东、中线一期工程通水8年来，累计向50余条河流实施生态补水，补水总量约100亿m3，助力了华北地下水压采和河湖生态环境修复。同时，受水区树立“节水优先”的理念，通过采取用水总量和用水强度“双控”措施，强化科学用水、科技创新等提高水资源的利用效率，华北地区地下水用量不断减少，地下水位稳步回升。

海河流域示意图（图源：中国国家地理）

一、近20年海河流域地下水用量

（一）海河流域地下水用量

海河流域是地下水超采治理重点区域，南水北调工程规划和建设遵循“先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”的原则，不断强化节水、治污和生态环境保护，受水区供用水总量和地下水供水量呈下降趋势。近20年海河流域供水量统计见表1。

表1 2002-2021年海河流域供水水量统计表 单位:亿m3

注：数据来源《海河流域水资源公报》。

图1 2002-2021年海河流域供水量趋势（单位:亿m3）

从统计结果看，海河流域近20年总用水量从2002年的399.84亿m3减少到2021年的365.80亿m3，20年来减少了34.04亿m3、降幅为8.5%。分析其供水结构，地表水、跨流域调水和其他水源供水量均有所增加，增加值分别为16.76亿m3、64.03亿m3和26.48亿m3；地下水用量从2002年的270.29亿m3减少到2021年的128.99亿m3，20年来减少了141.39亿m3、降幅为52.3%，呈现逐年减少趋势。自南水北调东、中线一期工程通水后，跨流域调水供水量逐年增加，增幅约2.7倍；同时其他水源供水量从1.6亿m3增加到28.8亿m3。

《总体规划》预测海河流域2010年（多年平均条件下）总需水量达483.1亿m3，实际2010年总用水量为369.5亿m3，预测值与实际值相差31%。城镇生活用水和工业用水的预测与实际情况差异较大，分别减少54%和74%。其余各行业需水也有不同程度差异，具体见表2。

表2 海河流域预测2010年需水量与2010年、2020年实际用水量对比表 单位:亿m3

注：2020年农村灌溉用水包括农田灌溉和林牧渔用水。

从表2可以看出，2010年到2020年海河流域实际用水量仅增长0.7%，年季间仅小幅变化并趋于稳定，但均远远小于预测值；城镇生活2020年用水量基本达到2010年预测值的92.6%，比预测值基本晚10年；工业用水效率不断提高，工业2020年用水量仅为2010年预测值的46%，预测工业用水量增加并未实现；此外，农业灌溉用水量持续减少、河湖生态用水量持续增加。

《总体规划》编制时正值海河流域经济高速发展的时期，当前我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，从水资源要素驱动转向科技创新驱动，预测条件势必发生变化。一方面，流域主要经济指标发生了较大变化，如流域内相关省市的城市发展规划、人口发展规划等根据新形势有所变动，预测的人口增长速度很难与实际情况一致，其他的经济指标更是如此。另一方面，用水定额也发生了较大变化，如原规划时城镇生活人均综合定额为212L/d，预测2010年定额为238L/d，而实际年份的定额仅为135L/d。预测条件的变化导致了需水预测与实际年份用水量的较大差异，例如2010年预测人口与实际人口相比仅相差6%，但所预测的城镇生活需水却比实际年份大40%。

（二）京津冀地区地下水用量

表3 2002-2021年京津冀供水量统计表 单位:亿m3

注：根据各省（市）水资源公报整理。

图2 2002-2021年京津冀地下水供水量趋势（单位:亿m3）

从统计结果看，20年来京津冀地区地下水使用量呈现逐年减少的趋势，从203.69亿m3减少到90.56亿m3，减少了55.5%。北京市地下水供水量2002年、2021年分别为24.24亿和13.92亿m3，减少了42.6%，在总供水量中占比由70%降低到34.1%；天津市地下水供水量2002年、2021年分别为8.22亿m3和2.73亿m3，减少了66.8%，在总供水量中占比由41.2%降低到8.4%；河北省地下水供水量2002年、2021年分别为171.23亿m3和73.91亿m3，减少了56.8%，在总供水量中占比由81%降低到40.6%。

（三）河北省地下水用量

河北省是我国重要的农业大省，小麦与玉米是其中重要的两大粮食作物，粮食产量占全国的6%左右，在保障国家“粮食安全”具有举足轻重的地位。河北省农业用水占用水总量的50%以上，农业灌溉使用地下水占比较大，也是地下水超采治理的重点。

河北省实施了节水灌溉、水源置换、种植结构调整及休耕轮作等多项措施，不断压减地下水使用量。南水北调东、中线通水以来，河北省地下水供水量统计见表4。

表4 2014-2021年河北省地下水供水量情况表 单位:亿m3

注：根据《河北省水资源公报》统计。

从表4可以看出，河北省地下水供水量逐年降低，2014年地下水供水量142.07亿m3、占总供水量的73.7%，2021年地下水供水量73.91亿m3、占总供水量的40.6%，8年间下降了33.1%，共减少地下水使用量68.16亿m3。

二、地下水压采治理实施进展

2019年4月，水利部、财政部、国家发展改革委和农业农村部联合印发《华北地区地下水超采综合治理行动方案》（水规计〔2019〕33号），2017年京津冀地区地下水超采量为34.7亿m3，到2022年压采目标为25.7亿m3（其中天津市0.7亿m3、河北省25亿m3）。

通过强化水资源刚性约束、关停城镇自备井和农灌机井、加强地下水监控体系建设等综合措施，严格华北地区地下水利用管控。近几年，河北省共核销取水许可1.2万余件，关停机井26.8万眼，农业水价改革面积4176万亩。根据京津冀三省（市）水资源公报，2017年-2021年地下水供水量呈逐年减少趋势，2021年比2017年减少46.58亿m3，已完成2022年压采目标。京津冀地下水超采治理目标及地下水供水量变化见表5。

表5 京津冀地下水超采治理目标及地下水供水量变化情况  单位:亿m3

注：根据北京市、天津市和河北省水资源公报统计。

2023年2月，水利部召开“华北地区地下水超采综合治理行动”新闻发布会。通过治理，2022年治理区地下水开采量较2018年减少约40亿m3，压减地下水超采量26.2亿m3，超额完成了《华北地区地下水超采综合治理行动方案》确定的近期治理目标任务。与2018年相比，京津冀治理区浅层地下水回升和稳定面积占比达92%，水位平均回升2.25m；深层承压水回升和稳定面积占比达97%，水位平均回升6.72m。治理区约90%的区域初步实现了地下水采补平衡。

三、地下水使用量减少的原因分析

（一）“节水优先”的思路要求

党的十八大以来，习近平总书记站在中华民族永续发展的战略高度，提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，为统筹推进水灾害防治、水资源节约、水生态保护修复、水环境治理提供了根本遵循。2019年9月，习近平总书记在河南主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时强调，要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，大力推进农业节水，实施全社会节水行动，推动用水方式由粗放向节约集约转变。2020年11月，习近平总书记在江苏考察时的指出，要把实施南水北调工程同北方地区节约用水统筹起来，坚持调水、节水两手都要硬，一方面要提高向北调水能力，另一方面北方地区要从实际出发，坚持以水定城、以水定业，节约用水，不能随意扩大用水量。当前，节约用水、提高水利用效率逐渐成为每个单位、每个家庭、每个人的自觉行动。

（二）“节水行动”的具体体现

2019年4月，国家发展改革委、水利部联合印发《国家节水行动方案》，采取用水总量和强度“双控”、农业节水增效、工业节水减排、城镇节水降损、重点地区节水开源和科技创新引领等六项重点行动，大力推进节水，不断提高水资源利用效率，推动绿色高质量发展。在节水制度建设方面，发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》等相关制度，明确水资源管理“三条红线”，强化经济社会用水取水全过程管控；在节水管理能力方面，发布《计划用水管理办法》《关于严格用水定额管理的通知》《城市节水评价标准》等办法标准，发布部分高耗水行业取水定额国家标准，开展大型煤电基地、城市新区等规划水资源论证工作；在节水设施建设方面，实施部分大中型灌区续建配套和节水改造，对钢铁、石化等高耗水行业进行节水技术改造，缺水地区和工业园区加大中水回用和循环用水力度，加快推进城镇供水管网改造，积极推广节水型用水器具，加大污水处理、非常规水源利用力度等。

统计资料显示，海河流域2002年-2021年工业、农业用水量分别下降了26.5%、25.8%，北京、天津、河北和山东四省（市）近20年工业、农业用水量分别下降了28.2%、29.4%。

（三）高质量发展的内在性质

党的十九大提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，从简单追求数量和增速的发展转向以质量和效益为首要目标的发展，其基本要求是生产要素投入少、资源配置效率高、资源环境成本低、经济社会效益好。高质量发展由创新驱动，不断强化技术、产品等创新，降低资源消耗，以更少的生产资料消耗生产出更多高质量产品，不断推动产业向价值链的中高端迈进。据海河流域用水量统计资料，20年来用水总量减少8.5%，体现了我国经济增长从水资源等要素驱动转向科技创新驱动，是高质量发展的内在性质。

（四）绿色发展的必然趋势

绿色发展就是在生态环境容量和资源承载力的前提条件下，将环境保护作为实现可持续发展重要抓手。2021年4月，习近平总书记在领导人气候峰会上指出，人类应该以自然为根，尊重自然、顺应自然、保护自然；我们要像保护眼睛一样保护自然和生态环境。推动形成人与自然和谐共生新格局，就是强调要把建设良好生态环境作为最普惠的民生福祉，在持续改善生态环境的同时，不断满足人民日益增长的美好生活需要。京津冀地区的绿色发展不能以超采地下水为代价，防止超采导致地下水水位下降、含水层疏干、水源枯竭，从而引发地面沉降、河湖萎缩、海水入侵、生态退化等生态问题，应是在水资源承载力的约束性下，坚持生态优先、保护环境。

四、新时期地下水压采治理的建议

（一）贯彻落实地下水管理条例

2021年10月，《地下水管理条例》（2021年）（国务院令第748号）经国务院审议颁布实施。应按照条例要求加强地下水调查评价工作，制定地下水取水总量和地下水水位“双控”指标，加强地下水取水总量控制和定额管理，试点征收取用地下水水资源税，其征收标准要高于取用地表水。

（二）建立地下水储备使用制度

加快建立地下水储备使用制度，科学确定地下水储备类型，规范地下水取用的行为，无特殊情况不能取用作为战略储备的地下水。根据城市生活、工业生产和农业灌溉等需求，合理布局地下水储备，科学确定地下水储量。落实地下水的动用后回补措施，加强地下水涵养，保障地下水水量、水质安全，为永续发展预留空间。

（三）加强健康地下水科学研究

加强地下水相关科学研究工作，根据城市建筑基础、地下空间使用、灌溉取水等要求，结合不同区域的降雨条件和渗透特点等，研究区域健康地下水的水量、水位等，加强不同地下水水位对建筑物等影响的监测工作，定期开展地下水评估。根据地下水水量、水位和水质等动态变化，合理把握地下水取用、回补节奏。

（四）修编地下水压采治理方案

通过增加高效节水灌溉面积，加强工业节水减排和城镇节水降损，采取农业适水种植和调整种植结构，严格控制高耗水产业发展等综合措施，华北地区地下水超采综合治理已经超额完成第一阶段目标。须及时总结经验，合理预测城镇生活、农业灌溉、工业生产及河湖生态等需水规模，结合南水北调总体规划修编和后续工程实施安排，按照“确有需要、生态安全、可以持续”的原则，使用水户用得起水、水价可承受，实施新一轮治理方案，合理把握受水区地下水回补节奏，既要充分预测，又不过度调水。

（五）加大置换地下水水源力度

现阶段，南水北调东线一期工程调水能力还未充分发挥，可发挥其调水能力加大为农业灌溉、河湖生态等供水力度，置换地下水水源，在保证城市生活和工业生产用水的前提下，发挥工程“复苏河湖生态环境”生命线的作用。以不增加农民负担为前提，深入研究农业、生态用南水北调水的价格政策，把河北省季节性休耕改为复耕，减轻中央财政负担、提高粮食产量，促进南水北调工程良性运行。

参考文献

[1] 习近平经济思想研究中心.推动高质量发展是做好新时代经济工作的根本要求[J].习近平经济思想研究,2022(3).

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